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有力有效履行监督第一职责

发布日期:2019-12-26   来源:中国纪检监察报
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图2 学员对所在地区落实“两个责任”的认可程度



图3 学员对当前基层监审分离情况的评价


图1 学员普遍认同发生显著变化的5项政治生态指标

监督是纪检监察机关的基本职责、第一职责。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》专设“监督检查”一章,明确了监督重点和要求,强化了对党员、干部以及监察对象依法履职和行使权力情况的日常监督。强调党委(党组)在党内监督中履行主体责任,纪检监察机关履行监督责任,要将纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视巡察监督有效结合起来。

近期,中国纪检监察学院监督检查课题组围绕当前监督检查工作情况,特别是重点难点问题,对在院培训的“华东五省(市)纪检监察机关业务研修班”和“京津冀晋四省(市)监督检查业务培训班”两个班次514名学员开展了调研。

关于监督检查工作的总体评价

政治生态明显好转,但面临形势依然严峻复杂。在对所在地区政治生态的总体评价中,62%的学员给予“优良”评价,另有近33%的学员给予了“一般”等评价。学员们反映,当前政治生态比较显著的变化主要集中表现在以下几个方面(见图1):政治监督力度明显、政治纪律和政治规矩更加严明、党规党纪贯彻落实进一步加强、干部队伍作风明显好转、选人用人机制进一步完善。不少学员认为,影响党内政治生态的主要因素有:权力监督制约机制不健全、党员干部被利益集团围猎、人身依附等不健康党内关系的影响、圈子文化等几个方面。

“两个责任”落实较好,但主体责任有待加强。在党委(党组)履行主体责任方面,82%的学员认为“良好”;在纪检监察机关履行监督责任方面,有94%的学员给予“良好”或更高评价。这反映出在落实“两个责任”中,党委的主体责任和纪委的监督责任在同向发力、协同推进方面仍存在差距,党委(党组)对日常监督在思想认识、实践运用等方面仍有待加强,各级纪检监察机关要在督促推动下级党委(党组)落实主体责任方面持续发力。(见图2)

监督措施日趋精准有效,同步推动“两个责任”落实仍是难点。在实践运用第一、第二种形态方面,85%的学员给予了“较好”评价。可以看出,各级党组织在实践运用第一、第二种形态方面均足够重视,并取得了较好效果。另外,在精准有效运用第一种形态难点方面,相当比例学员表示,精准有效运用第一、二种形态的关键在于“两个责任”的同步落实落细,特别是当前在运用第一种形态上,党委(党组)落实主体责任力度有待进一步加强。

谈话函询效果较好,但谈话运用有待加强。在对谈话与函询效果的评价上,认为“较好”的分别为60%和50%,谈话效果比函询效果得到较好评价的比例高出10个百分点。但是,在实际工作中,由于函询比谈话更简便、无风险,纪检监察机关采取谈话与函询方式处置问题线索的比例并不均衡。调研数据统计显示,函询使用频次高于谈话,这说明纪检监察机关在面对面谈话、思想政治工作方面有待加强。

监审分离尚未完全做到。尽管十九届中央纪委三次全会强调地市级以上纪检监察机关监督检查与审查调查部门要进行分设,但受访学员中仅有51%表示其所在单位做到“完全分设,监督检查部门只负责运用第一、第二种形态”,仍有近30%的学员反映“形式上虽然完成分设,但实际上监督检查部门仍参与查办案件,花在监督检查工作上的时间和精力有限”。另有11%的学员反映“虽然部门实现分设,但实际工作中存在衔接不畅等诸多问题”。有近30%的学员认为部门分设在基层工作效果一般。调研结果显示,当前监督检查与审查调查在分设上离中央纪委国家监委要求还有较大差距。(见图3)

当前监督检查工作存在的难点问题

根据问卷调查数据显示,多数学员反映当前监督检查依次排在前五位的重点工作是:突出政治监督,做实做细日常监督,运用好第一、第二种形态,探索长期监督的有效方式,问题线索的处置与初核。多数学员认为,依次排在前五位的监督检查难点是:日常监督长期监督不够有力有效,问责不够精准,监督检查与审查调查的衔接不够顺畅,政治监督不够突出,监察建议运用不够广泛。

存在监督检查方式单一和监审衔接不畅的问题。多数学员反映当前“监督检查方式单一”问题突出。调查数据显示,当前各级纪检监察机关使用较多的监督手段主要集中在:分类处置问题线索、谈话提醒、约谈、函询、列席民主生活会、接受受理检举控告、批评教育、抽查个人重大事项报告、提出纪律检查建议或监察建议、开展突出问题专项检查等一些常规方式方法上,而在主动有效发现问题线索上仍有所欠缺。此外,一些学员表示“监督检查与审查调查”衔接不畅问题亟待解决,主要表现在:对问题线索研判处置缺乏精准性,造成重复性工作;各负其责,内部各部门之间缺乏沟通协作;分管领导不同,日常沟通不顺;信息缺乏共享,审查调查室查办案件后,未能对政治生态进行研判,为日常监督提供参考等。

存在离开线索就不会监督的问题。当前各级纪检监察机关问题线索的来源主要集中在信访举报、巡视巡察中发现、执纪审查中发现、公检法审计移交、媒体曝光等几个渠道,而在调查研究和在干部人事考核、民主生活会等干部组织监督工作方面主动发现问题的比例很小,占比不足20%。这说明当前监督检查工作更多依靠的是有线索的监督,而主动发现问题的能力不足、氛围也尚未形成,离开线索的监督还很难做到。

谈话函询存在适用情形不够明确的问题。约半数受访学员反映,当前纪检监察机关在谈话函询方面存在以下突出问题:一是对谈话函询的思想认识不到位;二是一谈了之、一函了之现象较突出;三是纪检监察干部监督谈话能力欠缺;四是谈话函询的质量不高,严肃性、严谨性不够等。在谈话函询工作的难点方面,约60%的学员反映主要集中在“对谈话函询的适用情形以及说明情况的抽查核实与初核不好把握”等方面。

初核工作中存在调查取证能力不足的问题。初核工作难点方面,近三成学员表示选择突破口较难,其次是分析研判问题线索、调查取证和初核谈话方面。在“对违纪行为的调查取证能力”评价中,约73%的受访学员表示满意或认可。同时,受访学员还反映了当前对违纪行为调查取证方面存在的几个难点:一是大局意识不足,没有克服单纯办案的思想;二是取证能力不足,外围调查突破难;三是安全意识不足,法治意识不足,落实24字方针有差距。

问责工作存在一些问题。在问责工作方面,学员们主要反映以下几个突出问题:一是问责工作存在随意化和泛化;二是问责不够精准,对问题切入点的把握和定性不够准确;三是问责中职责定位不准,存在党委开会定性后,由纪委“走过场”落实的情况;四是问责简单了事,对问题的根源没有追溯,存在“权责不对等,下级替上级背锅、问下不问上”的情况;五是问责难过面子关、人情关,基层熟人社会特征明显,既存在党委(党组)主体意识不强,为被问责干部说情开脱的现象,也存在纪委不愿意得罪人,碍于情面不敢问责的情况。

进一步提高监督检查工作的意见建议

强化政治监督。要进一步加强对政治监督内涵要求的理解把握,善于从政治上审视监督检查发现的问题,善于把各种具体工作聚焦到践行“两个维护”上来。要不断提升综合运用各种监督方式方法的能力,聚焦党的路线方针政策落实情况等开展政治监督。要厘清政治监督的内涵与外延,在内容、定位、性质、依据等方面不断廓清,既要避免“政治监督是个筐、什么都往里面装”,导致泛化、不聚焦,也要避免把政治监督当口号、贴标签,导致虚化、不落地。

完善监审分离机制。要统筹协调分类处置,监督检查部门立足抓早抓小,核查存在苗头性、倾向性问题,对轻微违纪、一般违纪的问题线索,按第一、第二种形态处置;审查调查部门对涉嫌严重违纪、职务违法或职务犯罪,对可能适用第三、第四种形态处理的问题线索进行初核。要统筹问题线索的归集与分流,原则上对涉及同一单位、同一事、同一被反映人的问题线索,应归并到同一室办理,避免多头承办。同时,要健全线索处置办理信息内部通报机制,完善监督检查部门与案管、审理、审查调查部门线索处置信息通报制度,建立监督检查和审查调查部门间人员科学轮岗机制,着力培养纪法皆通的通才,进一步促进融合发展。

提高谈话函询质量。要在制度程序上对谈话函询进行严密规范,细化谈话函询的主体、适用对象、方式、内容、程序和纪律要求等,防止谈话函询当作消化问题线索的一种方式,避免一谈了之、一函了之,最大程度减少谈话函询的主观性和随意性。谈话函询后要认真审核研判其真实性,提出处理意见报审,同步做好心理疏导或提醒诫勉,并要求相关单位党组织履行好全面从严治党主体责任,加强对干部职工的教育监督管理。

构建政治生态评价体系。明确政治生态评价的重要指标,将落实中央八项规定精神、纠治“四风”情况作为对党是否政治忠诚的重要检验,作为政治监督的重要内容。要紧盯不收敛不收手,紧盯政治问题和经济问题相互交织的腐败案件,紧盯重点领域、关键岗位,精准发现问题、精准惩治查处。要不断创新监督方式方法,不断强化对政治生态精准画像和准确研判,加强纪律监督、监察监督、派驻监督、巡察监督的协调衔接,特别是深化巡察监督成果等资源共享互用。

做实做细日常监督和长期监督。要充分发挥党风政风监督室、监督检查室、派驻机构、巡视巡察机构等监督力量作用,健全完善定期情况通报、重要问题会商、巡察整改监督等机制,建立上下联动、横向协作、一体推进、同向发力的监督网络。同时,从事监督的干部要坚持抓早抓小,对发现的苗头性、倾向性问题或轻微违纪问题,及时谈话函询、约谈提醒、批评教育、责令整改;要强化“监督检查+互联网”思维,充分运用好政治生态监测预警等大数据系统作用,加强对日常监督、审查调查、巡视监督的综合分析研判;要用好纪律检查建议和监察建议,找准责任主体、压实主体责任,形成研究问题、推进整改、成效评价、监督问责的工作闭环。

(中国纪检监察学院监督检查课题组 课题组成员:贺夏蓉、曹雪松、张玲、赵婧、韩笑、叶瑶、辛美庆)